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Une résolution au Conseil de sécurité sur les violations du droit par Moscou ? C’est plus complexe que ça

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Dans son adresse aux Français sur la guerre en Ukraine, à la veille de son entrée officielle en campagne, Emmanuel Macron a salué le fait qu'une "résolution a été votée au Conseil de sécurité des Nations unies, sur les violations du droit international commises par Moscou". Cet organe exécutif de l'ONU n'a toutefois pas adopté de résolution condamnant l'invasion par la Russie, qui dispose d'un droit de veto. Le Conseil a convoqué dans une résolution l'Assemblée générale de l'ONU, pour que tous les pays membres se prononcent sur une autre résolution, exigeant cette fois le retrait des troupes russes. Une procédure relativement rare, estiment des experts auprès de l'AFP, qui permet en un sens d'esquiver un veto mais la résolution adoptée massivement en bout de chaîne par l'Assemblée est non contraignante. Explications :

Vingt-quatre heures avant l'officialisation, sans surprise, de sa candidature à la présidentielle 2022, Emmanuel Macron s'adressait à la Nation à propos de la guerre en Ukraine. Un dossier sur lequel le président sortant tente de se poser en moteur des décisions occidentales contre l'invasion russe, mais aussi en interlocuteur de Vladimir Poutine, en communiquant par exemple presque en temps réel sur la succession des échanges diplomatiques. Les différentes forces d'opposition lui reprochant de leur côté une "politique spectacle", un manque de "crédibilité" ou une naïveté.

Le 2 mars, il déclare dans son discours: "une résolution a été votée au Conseil de sécurité des Nations unies, sur les violations du droit international commises par Moscou, et, cet après-midi même, l’Assemblée générale des Nations unies a condamné par un vote écrasant cette agression" (à partir de 4 minutes 03 secondes dans la vidéo ci-dessous).

Le chef de l'Etat semble donc évoquer l'adoption de deux résolutions différentes. Toutefois le Conseil de sécurité n'a pas adopté de résolution condamnant Moscou pour des violations du droit international. Il a bien tenté de le faire le 25 février, mais s'est heurté, de manière attendue, à un veto russe. Il a en revanche adopté une résolution convoquant l'Assemblée générale, qui réunit les 193 Etats membres, pour qu'elle-même se prononce ensuite sur une résolution condamnant l'invasion et demandant un retrait des troupes. Celle-ci a été adoptée à une très forte majorité, mais est non contraignante.

Interrogé par l'AFP sur cette phrase, l'Elysée a indiqué que la déclaration d'Emmanuel Macron se référait à la résolution de l'Assemblée générale.

Que fait le Conseil de sécurité ?

C'est l'organe exécutif des Nations unies. Il est composé de 15 membres : 10 sont élus pour une période de deux ans, et 5 pays sont membres permanents (la France, le Royaume-Uni, la Chine, la Russie et les Etats-Unis).

L'article 24 de la charte des Nations unies lui confère "la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales". L'article 25 quant à lui, dispose que les Etats membres "conviennent d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de sécurité". Les résolutions du Conseil de sécurité sont donc, sur le papier, contraignantes. Dans les faits, elles peuvent être difficiles à faire appliquer, et à faire voter lorsqu'elles impliquent l'un des 5 membres permanents.

Le Conseil de sécurité des Nations unies, membres permanents et membres jusqu'au 31 décembre 2022 et jusqu'au 31 décembre 2023 ( AFP / )

Concernant l'Ukraine par exemple, une résolution proposée par les Etats-Unis et l'Albanie condamnant l'invasion russe, a été retoquée le 25 février. Outre une vive critique de la Russie, elle prévoyait de réaffirmer un soutien à la souveraineté de l'Ukraine, et d'obliger la Russie à cesser "de recourir à la force" et à retirer "immédiatement, complètement et sans condition toutes ses forces militaires". Pour qu'elle soit adoptée, il aurait fallu que neuf membres sur quinze du Conseil l'adoptent sans qu'un des cinq membres permanents ne votent contre (article 27 de la charte des Nations unies).

Sur les quinze membres du Conseil de sécurité, onze ont voté pour (la Chine, l'Inde et les Emirats arabes unis s'étaient abstenus). Mais il a suffi du seul vote contre de la Russie pour que soit rejetée cette résolution.

Capture d'écran du site news.un.org prise le 3 mars 2022

Qu'en est-il de la déclaration d'Emmanuel Macron ? "C’est une forme de déformation de la réalité", juge Romuald Sciora, chercheur associé à l'IRIS spécialiste de l'ONU et essayiste, contacté par l'AFP. "Il y a eu il y a une semaine cette résolution qui se serait voulue contraignante mais la Russie s’y était évidemment opposée", rappelle-t-il. Le Conseil a-t-il alors les mains toujours liées par les décisions de ses membres permanents ? "Il y aura toujours ce problème lorsque l'on parle d'une résolution impliquant l'un des membres permanents", estime Romuald Sciora.

Pour "contourner" d'une certaine manière ce droit de veto, des membres du Conseil de sécurité ont en revanche joué sur une procédure relativement rare, établie en 1950, et intitulée "l'union pour le maintien de la paix". "Elle est utilisée pour dépasser le blocage du Conseil de sécurité, on l'appelle parfois aussi Résolution Dean Acheson du nom du Secrétaire d'Etat américain à l'initiative de ce texte", détaille Catherine Le Bris, chercheuse au CNRS à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, spécialisée en droit international.

Elle consiste pour des Etats membres du Conseil de sécurité à adopter une résolution procédurale, mais qui n'a pas d'implication immédiate sur le fond d'un dossier.

Pourquoi ? Parce que selon l'article 27 de la charte des Nations unies : "les décisions du Conseil de sécurité sur des questions de procédure sont prises par un vote affirmatif de neuf membres", tandis que "les décisions du Conseil de sécurité sur toutes autres questions sont prises par un vote affirmatif de neuf membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents", une autre manière d'écrire qu'un membre permanent peut alors opposer son veto.

"C'est une astuce assez intéressante, utilisée une dizaine de fois dans l'Histoire pour convoquer une Assemblée générale extraordinaire", explique Yann Kerbrat, professeur de droit public et chercheur à l'université Panthéon-Sorbonne/Paris-1.

L'Assemblée générale dans un rôle "d'instance d'appel non contraignante"

Pour faire simple, concernant l'Ukraine, le Conseil de sécurité est capable de convoquer l'Assemblée générale en session extraordinaire d'urgence, pour qu'elle se prononce sur l'invasion russe, même en cas de vote contre de la Russie.

En revanche, il est dans l'incapacité d'adopter lui-même de résolution condamnant la Russie, car celle-ci ne serait pas procédurale mais porterait sur le fond du sujet, ce qui l'exposerait à un veto russe.

De fait, le Conseil de sécurité a adopté le 27 février, à la demande des Occidentaux, une résolution convoquant "en session extraordinaire d'urgence" l'Assemblée générale pour que ses 193 membres se prononcent sur l'invasion de l'Ukraine par la Russie. Moscou a voté contre cette convocation, mais son droit de veto ne s'appliquant pas pour ce type de procédure, elle a été adoptée.

"Tenant compte du fait que l'absence d'unanimité de ses membres permanents (...) l'a empêché d'exercer sa responsabilité première dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales", le Conseil de sécurité a "décidé de convoquer une session extraordinaire d'urgence de l'Assemblée générale", indique la résolution, laconique, qui ne mentionne pas directement ni ne condamne ouvertement l'invasion russe.

Capture d'écran d'une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU adoptée le 27 février 2022 ( Sami ACEF)

"En principe les résolutions procédurales portent sur des questions tout à fait secondaires, là c'est une question très importante, mais il n'y pas de condamnation, ni de prise de position du Conseil de sécurité", explique Yann Kerbrat. "Le Conseil de sécurité n’a pas voté une résolution contre la Russie, ni condamné la Russie. Il a validé la tenue d’un vote à l’Assemblée générale", abonde Romuald Sciora.

Dans ce cas, "l'Assemblée générale fait en quelque sorte office d'instance d'appel, même si les résolutions prises ne sont pas contraignantes", analyse Catherine Le Bris.

Reprenons la chronologie : le 25 février la Russie oppose son veto à une résolution qui aurait été en théorie contraignante du Conseil de sécurité, imposant un retrait des troupes. Le 27 février, le Conseil de sécurité, sans condamner cette fois l'invasion russe, convoque l'Assemblée générale. Le 2 mars, cette dernière adopte à une très forte majorité une résolution qui "exige que la Russie cesse immédiatement de recourir à la force contre l'Ukraine".

Sur les 193 membres de l'Organisation, 141 pays ont approuvé le texte, cinq -- Russie, Bélarus, Corée du Nord, Erythrée et Syrie -- s'y sont opposés et 35 se sont abstenus, dont la Chine ou encore l'Inde. Intitulée "Agression contre l'Ukraine", elle appelle par ailleurs à accorder à l'aide humanitaire un accès sans entrave - sur fond de discussions ardues au Conseil de sécurité sur un projet franco-mexicain de résolution sur le même sujet - et "déplore l'implication du Bélarus" dans l'attaque de l'Ukraine.

La Russie avait alors rétorqué qu'elle ne visait pas de cibles civiles et se bornait à défendre les populations vivant dans le Donbass, dans l'est séparatiste de l'Ukraine.

"Le texte lui-même condamne les violations du droit international, c'est politiquement fort, mais juridiquement ça ne contraint pas. L'Assemblée générale n'a pas le pouvoir de décision qu'est celui du Conseil de sécurité c'est-à-dire de prendre des mesures obligatoires pour les Etats membres. Elle ne peut que recommander et exprimer son opinion", rappelle Yann Kerbrat.

"Ce qui est intéressant, c'est la majorité très forte de ce vote. Et ça fait aussi écho sans doute à une situation qui s'est développée pendant la Guerre froide dans les années 60, où le Conseil de sécurité était complètement bloqué, et ce jusque dans les années 80 et la détente des relations Etats-Unis/URSS", poursuit le chercheur. "A l'époque, l'Assemblée générale, constatant l'état du Conseil de sécurité, a pris des mesures en faveur du maintien de la paix, ce qui est normalement plutôt du ressort du Conseil".

"Cela reste complètement symbolique", estime de son côté, Romuald Sciora. "Les résolutions ne peuvent avoir une influence que si les grandes puissances y ont réellement un intérêt", juge le chercheur, citant "toutes les résolutions de l’Assemblée générale contre l’expansion des colonies israéliennes, restées lettre morte".

"En droit international il y aussi une question de comportement des Etats. Si la résolution est suivie de faits par de nombreux Etats c’est très intéressant", estime Catherine Le Bris. "Disons que ça donne un fond juridique mais ce n’est pas clair comme une résolution du Conseil de sécurité".

Carte d'Ukraine situant les lieux où ont été enregistrés des explosions, des frappes et des combats entre forces ukrainiennes et russes et les zones sous contrôle russe et revendiquées par les Russes, au 3 mars à 17h GMT ( AFP / Kenan AUGEARD, Simon MALFATTO, Sabrina BLANCHARD, Cléa PÉCULIER)

Les forces russes qui ont pris leur première grande ville ukrainienne resserraient le 3 mars leur étau sur le port stratégique de Marioupol et d'autres cités.

Au soir du 3 mars, l'Ukraine et la Russie ont convenu, à l'issue d'une deuxième session de pourparlers, d'organiser des "couloirs humanitaires" pour l'évacuation des civils des zones de combats, a annoncé un conseiller de la présidence ukrainienne.

Par ailleurs, pour tenter de sortir de l'impasse au Conseil de sécurité, la France projette avec le Mexique une résolution visant à protéger l'aide humanitaire. Attendue initialement le 1er mars, sa mise au vote est désormais prévue la semaine prochaine en raison de négociations ardues, y compris entre Paris et Washington, selon des diplomates. La position de Moscou, qui pourrait y apposer un nouveau veto, reste inconnue.

Pour résumer, le Conseil de sécurité de l'ONU n'a pas voté de résolution sur les violations du droit international commises par Moscou, qui serait en théorie contraignante, mais serait exposée à un veto russe. Il a en revanche adopté une astuce, en votant une résolution convoquant l'Assemblée générale de l'ONU, ce que la Russie ne peut empêcher. Cette Assemblée générale extraordinaire a condamné dans un vote massif l'invasion russe, et exigé le retrait des troupes, dans une résolution non contraignante.

4 mars 2022 Corrige la date de l'allocution de Macron, 2 mars et non 2 février comme indiqué par erreur
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