Les frontières de la France fermées "à partir du 1er novembre ?" Une interprétation erronée d'un dispositif Schengen

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Dans des publications relayées des centaines de fois sur Twitter, Facebook et Telegram depuis le 24 octobre, des internautes soutiennent que la France va "fermer ses frontières à partir du 1er novembre", en s'appuyant sur la traduction de l'article d'un hebdomadaire portugais. Cette affirmation est trompeuse, comme le soulignent plusieurs juristes à l'AFP : la France va seulement prolonger, à compter de cette date, le contrôle temporaire aux frontières intérieures de l'espace Schengen, selon une procédure censée rester exceptionnelle pour faire face à "une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure". La France applique toutefois ce dispositif de manière continue depuis 2015, notamment afin de lutter contre la menace terroriste, et a fait l'objet de plusieurs plusieurs recours judiciaires d'associations d'aide aux migrants.

"La France ferme ses frontières à partir du 1er novembre", s'alarment des internautes dans des publications Facebook (1, 2, 3), Twitter et Telegram cumulant des centaines de partages depuis le 24 octobre.

Tout en s'interrogeant pour certains sur le motif de cette prétendue décision ("Loi martiale ? Arrestation, nettoyage ? En tout cas ça annonce un truc grandiose !!!!!!"), ils relaient, comme source, la capture d'écran d'une traduction d'article de l'hebdomadaire portugais Sabado, dont le titre indique : "La France avertit les pays de l'UE qu'elle fermera ses frontières".

Capture d'écran réalisée sur Twitter le 27 octobre 2022.
Capture d'écran réalisée sur Telegram le 27 octobre 2022.

 

 

"Le Portugal a reçu la notification du gouvernement d'Emmanuel Macron au début du mois. La mesure sera en vigueur, pour l'instant, du 1er novembre au 30 avril 2023", peut-on également lire sur cette image - qui est bien tirée d'un article de Sabado publié le 17 octobre 2022.

Mais si la France a bien annoncé aux 25 autres Etats membres de l'espace de libre circulation Schengen une "réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures" pour six mois, du 1er novembre 2022 au 30 avril 2023, comme l'indique la page de la Commission européenne listant les Etats ayant notifié leur recours à cette mesure, l'affirmation selon laquelle elle "ferme ses frontières à partir du 1er novembre" est trompeuse.

"Il est faux de parler de 'fermeture', puisqu'il est question de rétablissement de contrôles aux frontières intérieures, une procédure conforme au code frontières Schengen, qui précise qu'elle reste exceptionnelle et doit respecter le principe de proportionnalité", indique à l'AFP Géraldine Renaudière, juriste, analyste à la division migrations internationales de l'OCDE.

"Il n'y a pas de fermeture mais une réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures de l'espace Schengen", abonde Gaëlle Marti, professeure de droit public à l'université Lyon 3, en précisant que cette mesure est conditionnée, selon l'article 25 du code frontières Schengen, à l'existence d'une "menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure d’un État membre".

En outre, comme le souligne Eric Landot, avocat au barreau de Paris, un tel processus "n'est pas nouveau". Il est en effet en vigueur depuis des années dans l'Hexagone, la France ayant procédé de manière continue, depuis 2015, à cette réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures de l'espace Schengen.

La dernière en date, qui couvre la période du 1er mai au 31 octobre, s'achève justement la veille de l'entrée en vigueur de la réintroduction prévue le 1er novembre pour un ensemble varié de motifs : "nouvelles menaces terroristes, criminalité organisée [...] risque d'arrivées de personnes potentiellement menaçantes parmi le flux de réfugiés, migration illégale, [...] situation à la frontière extérieure (guerre en Ukraine)".

Un dispositif encadré par le code frontières Schengen

Les articles 25 et 29 du code frontières Schengen permettent la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures - soit, par exemple, entre l'Allemagne et la France.

"L'article 25, sur lequel se fondent généralement les Etats, et en l'occurrence la France depuis un certain nombre d'années, est individualisé car c'est l'Etat qui fait valoir une menace grave pour rétablir les contrôles. La durée de ce rétablissement peut être initialement de trente jours mais s'étendre jusqu'à six mois maximum", détaille Géraldine Renaudière, le code frontières Schengen soulignant bien que cette mesure doit être utilisée "exceptionnellement", en tant que "dernier recours".

L'Etat concerné dispose ensuite d'une durée de quatre semaines maximum avant la date de réintroduction des frontières envisagées pour en notifier les autres Etats membres, la Commission et le Parlement européen. Ainsi qu'elle le souligne sur son site, la Commission "peut communiquer un avis sur la nécessité de cette mesure et sur sa proportionnalité mais elle ne peut pas opposer son veto à la décision de réintroduction du contrôle des frontières par un Etat membre."

"L'avis peut donner lieu à des réunions conjointes entre Etats concernés et la Commission pour trouver une façon de procéder collectivement, mais il n'y a rien de contraignant, ça reste une procédure de dialogue", souligne Géraldine Renaudière.

"Le deuxième cas de figure, c'est l'article 29, qui a une dimension un peu plus collective. La durée de rétablissement des contrôles est plus longue, elle peut aller jusqu'à deux ans mis bout à bout et la mesure ne provient pas d'un Etat membre mais d'une recommandation du Conseil de l'Union européenne sur base d'une proposition de la Commission. On est dans le cas de circonstances exceptionnelles liées à une défaillance grave des frontières extérieures qui pourrait porter atteinte à l'ensemble de l'espace Schengen", poursuit la spécialiste.

"L’article 25 n’est pas rédigé de sorte à permettre à la France de ruser, comme elle l’a fait, avec les textes. On le voit bien : si on a un régime qu’on peut renouveler tous les six mois, à quoi sert l’autre cadre juridique avec suspension de deux ans (l'article 29 de ce code) qui offre, quant à lui, des garanties bien plus strictes?", pointe Eric Landot.

Un contrôle aux frontières intérieures en vigueur depuis 2015 en France

Un certain nombre d'Etats, dont l'Allemagne, avait eu recours à l'article 29 en 2015, lors de l'afflux de réfugiés syriens en Europe, ainsi que le détaille un rapport du Sénat de mars 2017.

Comme le rappelle en outre ce document, "la France avait rétabli le contrôle à ses frontières à compter du 13 novembre 2015, pour une durée d'un mois, en prévision de la tenue sur son territoire de la conférence Paris Climat (COP 21). A la suite des attentats de Paris, le soir même, ces contrôles ont été renforcés et prolongés en un premier temps jusqu'au 26 mai 2016, puis à trois reprises, jusqu'au 15 juillet 2017, en raison d'une 'menace terroriste permanente'".

Depuis, la France a constamment réintroduit ces contrôles aux frontières intérieures tous les six mois, à chaque expiration du précédent délai, en invoquant cette menace terroriste - et, quasi-systématiquement depuis mars 2020, la pandémie de Covid-19, comme on peut le voir dans l'historique des réintroductions Etat par Etat établi par la Commission européenne.

"La France n'est pas le seul Etat à demander des prolongations successives, la Suède, la République tchèque et l'Autriche le font par exemple aussi", relève auprès de l'AFP Emmanuelle Saulnier-Cassia, professeure agrégée de droit public à l'université Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines.

On constate aussi, dans cet historique, qu'avant 2015, la France ne rétablissait ces contrôles que de manière ponctuelle et plus réduite dans le temps, à l'occasion de grands événements comme le sommet du G20 qui s'était tenu à Cannes à l'automne 2011.

Face à ce recours continu à un dispositif censé rester exceptionnel, et allant à l'encontre de l'article 1 du code frontières Schengen, prévoyant "l’absence de contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières intérieures entre les États membres de l’Union", plusieurs associations d'aide aux migrants - l'Anafé, la Cimade et le Gisti - avaient déposé un recours devant le Conseil d'Etat contre la prolongation de ces contrôles au-delà du 31 octobre 2017.

Celui-ci avait toutefois été rejeté, au même titre que le deuxième recours déposé par la suite sur la prolongation prévue entre le 1er novembre 2018 et le 30 avril 2019.

Un pupitre de la Commission européenne, le 19 février 2020 à Bruxelles. (illustration) ( AFP / KENZO TRIBOUILLARD)

La nécessité d'une "nouvelle menace" soulevée par la Cour de justice de l'Union européenne

Dans une décision rendue le 26 avril 2022, relative à un litige similaire en Autriche, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a quant à elle estimé que l'article 25 du code frontières Schengen "doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à la réintroduction temporaire par un Etat membre du contrôle aux frontières intérieures [...] lorsque la durée de celle-ci dépasse la durée totale maximale de six mois [...] et qu'il n'existe pas de nouvelle menace qui justifierait de faire une nouvelle application des périodes prévues audit article 25."

S'appuyant sur la décision de la CJUE, l'Anafé, la Cimade, le Gisti et la Ligue des droits de l’Homme ont introduit en mai 2022 une nouvelle requête en annulation, portant cette fois-ci contre le prolongement de la réintroduction temporaire des contrôles à l’ensemble des frontières intérieures de la zone Schengen du 1er mai au 31 octobre 2022.

Mais le Conseil d'Etat a rejeté cette requête dans une décision du 27 juillet 2022, estimant que les principaux motifs invoqués par le gouvernement pour prolonger ces contrôles aux frontières intérieures représentaient bien une "menace nouvelle".

"Une menace peut ainsi être regardée comme nouvelle, au sens et pour l'application de ces dispositions, soit lorsqu'elle est d'une nature différente de celles des menaces précédemment identifiées, soit lorsque des circonstances et événements nouveaux en font évoluer les caractéristiques dans des conditions telles qu'elles en modifient l'actualité, la portée ou la consistance. De tels circonstances et événements peuvent tenir, notamment, à l'objet de la menace, son ampleur ou son intensité, sa localisation et son origine", détaillait notamment le Conseil d'Etat.

Si le ministre de l'Intérieur, Gérald Darmanin, s'était félicité de cette décision dans un tweet, estimant que "ces contrôles sont nécessaires pour prévenir au maximum le risque terroriste et contrôler les flux migratoires", le Gisti déplorait pour sa part que "les arguments tirés de l’ordre public et de la sécurité intérieure servent en réalité de prétexte pour exercer un contrôle sur les migrants à proximité des frontières, engendrant un lot de pratiques illégales : violences, non-respect du droit d’asile, enfermement, etc."

Dans son dernier renouvellement en date, en vigueur à compter du 1er novembre 2022, la France n'invoque plus le Covid-19 comme motif de menace mais un ensemble d'éléments, parmi lesquels de "nouvelles menaces terroristes". "Les menaces terroristes nouvelles étant permanentes, il est en effet plus sécurisé en droit, et sans doute pas faux en faits, de changer de motif tous les six mois", estime Eric Landot.

Des propositions de révisions du code frontières Schengen

La Commission européenne ne pouvant opposer son veto à toute nouvelle mesure, par la France, de réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures, "sa seule action envisageable serait un recours en manquement contre la France, soit du fait de la contrariété des décisions gouvernementales de prolongation, qu'elle pourrait estimer contraire en application du principe de primauté au Code Schengen et à la jurisprudence de la CJUE, soit pour application inexacte par le Conseil d'Etat du droit de l'Union européenne pour les mêmes raisons", détaille Emmanuelle Saulnier-Cassia.

"Mais il s'agirait d'une décision très politique, et ce n'est pas évident : imaginez qu'on ait un attentat terroriste sur le sol français après que la Commission a déposé un recours en manquement ou que la Cour ait déclaré l'Etat en manquement, ce serait évidemment terrible pour l'Union européenne, qui serait considérée comme fautive dans l'opinion publique", poursuit-elle.

Le 14 décembre 2021, la Commission européenne a présenté des propositions de révisions du code frontières, parmi lesquelles "le recours à des alternatives effectives aux contrôles aux frontières intérieures, sous la forme de contrôles de police renforcés et plus opérationnels dans les régions frontalières", tout en indiquant vouloir parallèlement faire "en sorte que les contrôles aux frontières intérieures restent une mesure de dernier recours et ne durent que le temps strictement nécessaire."

28 octobre 2022 Revoici avec, au 13e paragraphe, "Conseil de l'Union européenne" à la place de "Conseil européen" et précisions aux 28e et 29e paragraphes
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