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Les explications contestables d'Emmanuel Macron sur les origines de la baisse des APL de 2017

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Revenant sur la baisse des APL décidée au tout début de son mandat, Emmanuel Macron a assuré que cette mesure controversée trouvait son origine dans une "décision" budgétaire prise par son prédécesseur et sur laquelle il n'avait pas souhaité revenir. Voté fin 2016, le dernier budget de l'ère Hollande n'avait toutefois prévu aucune baisse des aides au logement qui se serait imposée au gouvernement formé après l'élection de M. Macron en mai 2017, selon les documents de l'époque et les explications de l'ancien secrétaire d'Etat au Budget Christian Eckert (PS) et d'un ex-rapporteur LR du budget au Sénat.

C'est un des angles d'attaque récurrents du bilan social du quinquennat Macron : la baisse de 5 euros des aides personnelles au logement (dont les APL) annoncée au tout début de son mandat, en juillet 2017, et imposée à l'ensemble des quelque 6,6 de millions de foyers bénéficiaires.

Revenant sur cette mesure d'économie qui avait provoqué un tollé, le président-candidat Emmanuel Macron a assuré vendredi dernier, dans son entretien au média Brut, qu'il était victime sur ce dossier d'un "procès injuste" et qu'il n'avait, en réalité, fait qu'appliquer une "décision" prise sous le quinquennat Hollande.

"Non je ne regrette pas" d'avoir pris cette mesure, a d'abord assuré M. Macron. "L'erreur qui a été faite, je n’ai pas voulu déjuger le gouvernement (précédent, ndlr) à ce moment-là. C'était une décision de régulation budgétaire qui datait du gouvernement d'avant. Donc ce procès est injuste parce qu’à côté de ça on a rendu le système beaucoup plus juste", a-t-il poursuivi, citant la réforme sur la "contemporanéité" des aides (désormais calculées sur les revenus actuels) et la baisse "de 125 euros" la sécurité sociale étudiante.

Cette ligne de défense avait déjà été abondamment utilisée par le gouvernement Macron à l'été 2017 au plus fort de la controverse, qui avait alimenté l'image d'une présidence insensible au sort des plus fragiles.

En août 2017, le Premier ministre de l'époque Edouard Philippe avait ainsi assuré que "la baisse générale des APL (était) contenue dans le budget précédent" et que son gouvernement ne faisait que l'exécuter.

La réalité est toutefois beaucoup plus complexe : voté fin 2016, le dernier budget de l'ère Hollande ne prévoyait pas de baisse des aides au logement qui se serait imposée à son successeur, même si cette piste a été un temps envisagée, selon les documents officiels et les explications de l'ancien secrétaire d'Etat au Budget Christian Eckert (PS) et un ex-rapporteur du budget au Sénat, Philippe Dallier (LR).

Une mesure absente du budget

Annoncée pendant l'été et entrée en vigueur par décret le 1er septembre 2017, cette baisse mensuelle de 5 euros sur les trois aides personnelles au logement, dont l'aide personnalisée au logement (APL), était intervenue dans une année de transition : la loi de finances qui s'appliquait alors avait été élaborée par le précédent gouvernement socialiste dirigé par Manuel Valls.

Pour justifier cette coupe, le gouvernement formé après l'élection de M. Macron en mai 2017 avait assuré que ce système d'aide, qui représentait près de 17 milliards d'euros en 2108 et allouait en moyenne 213 euros par mois à ses bénéficiaires, provoquait des "effets pervers", notamment une inflation des loyers.

Données issues du rapport 2020 de la Drees.

Parallèlement, le nouvel exécutif avait également minimisé sa responsabilité en assurant être lié par une décision du précédent gouvernement. Fin juillet 2017, le ministère de la Cohésion des territoires disait ainsi que cette baisse des aides résultait de "l'application d'une réforme d'économie budgétaire décidée sous le quinquennat précédent et pas encore appliquée".

Sollicitée le 13 mars par l'AFP, l'équipe du candidat Macron a encore soutenu que ces coupes avaient "nécessairement été arbitrées durant la préparation du (projet de budget) sous le précédent quinquennat".

Pour en avoir le coeur net, il faut se plonger dans loi de finances (LFI) qui fixe les dotations budgétaires pour chaque ministère et qui est votée par le Parlement sur la base du projet de loi de finances (PLF) soumis par le gouvernement.

Or la loi de finances élaborée pour 2017 par le gouvernement Valls ne prévoyait aucune coupe dans le budget des aides au logement. Au contraire, l'enveloppe budgétaire allouée à ces dépenses avait même été augmentée, passant à 18,3 milliards d'euros en 2017 contre 18,2 milliards en 2016.

Tout juste sont évoquées dans une annexe du PLF de possibles mesures d'ajustement, dont il n'est précisé ni l'ampleur ni les modalités.

"S'il s'avérait que l'équilibre financier du système d'aides au logement nécessitait de nouvelles actions, des mesures réglementaires seraient envisagées sans remise en cause des conditions d'attribution", indique ce document.

Deux responsables politiques, de bords opposés, qui ont été au coeur de l'élaboration du budget 2017, confirment à l'AFP que des mesures d'économies sur les aides au logement ne figuraient pas dans la loi de finances.

"On n'avait pas exclu de prendre une mesure paramétrique au cas où nos budgets déraperaient complètement et on avait évoqué cette possibilité oralement mais cette décision n’a jamais été prise formellement, jamais chiffrée par bénéficiaire et jamais discutée au Parlement", assure l'ancien ministre PS du Budget Christian Eckert. Sa collègue du Logement Emmanuelle Cosse avait opposé le même démenti formel dans un entretien accordé à France info en 2017.

Christian Eckert à l'Assemblée nationale en février 2016. ( AFP / ERIC FEFERBERG)

Une "lettre de cadrage" envoyée par Manuel Valls à ses ministres à l'été 2016 faisait certes référence à une possible mesure d'économies de 156 millions d'euros sur les aides au logement mais ce document n'a pas de valeur contraignante et cette option n'avait finalement pas été retenue dans le budget.

C'est aussi ce que confirme Philippe Dallier (LR), qui était rapporteur du volet logement du budget au Sénat en 2016. "Ca ne figurait pas dans le budget, ça j'en suis certain. La décision (de réduire les APL, ndlr) résulte du nouveau gouvernement, ce n’est pas honnête de faire porter le chapeau au gouvernement précédent", assure-t-il à l'AFP.

Chargé de mission à la Fondation-Abbé Pierre, qui traque les coupes sociales chaque année dans les lois de finances, Manuel Domergue est tout aussi formel : "Il n'y avait aucune trace d'une baisse des APL dans ce projet de loi de finances", dit-il à l'AFP.

La Cour des comptes les rejoint en partie : dans un rapport de 2018, la juridiction financière avait convenu que le projet de loi de finances pour 2017 ne faisait qu'envisager la "possibilité" de mesures d'économies sur l'aide au logement en cas de "dérapage budgétaire". Mais dans un rapport de 2017, elle avait toutefois fait état de mesures d'économies "décidées" dans le dernier budget du quinquennat Hollande mais pas appliquées.

Sollicitée par l'AFP, la Cour des comptes n'a pas réagi dans l'immédiat pour tenter d'éclairer cette apparente contradiction.

Manifestation à Paris le 16 octobre 2017 contre la réforme de l'aide au logement. ( AFP / LIONEL BONAVENTURE)

Un coup de rabot contesté

Une chose est certaine: il y a bien eu un dérapage budgétaire sur les aides au logement en 2017, un des arguments mis en avant par le gouvernement Macron pour justifier la baisse de 5 euros, même si cet écart entre crédits et dépenses est chronique en la matière.

Cela tient à une raison simple: versée à tout locataire sous conditions de ressources, l'APL est une allocation dite de "guichet", c'est-à-dire que le nombre de ses bénéficiaires --et donc son coût budgétaire-- est variable d'une année sur l'autre. En clair, plus le chômage sera élevé, plus le nombre de demandeurs sera élevé. Il est donc très compliqué de faire des estimations des mois à l'avance.

"Au moment de voter la loi de finances, on n'a qu'une idée approximative du nombre de bénéficiaires et des sommes qui vont être nécessaires", résume Philippe Dallier.

Au moment de l'exécution concrète du budget, il peut donc arriver que les crédits s'avèrent insuffisants, ce qui a été manifestement le cas en 2017, comme lors de précédentes années. En juin 2017, la Cour des comptes avait chiffré l'écart à environ 100 millions d'euros s'agissant du financement des aides au logement.

"La seule chose qu'Emmanuel Macron peut dire c'est qu'en juin 2017, à vue de nez, l'enveloppe budgétaire qui avait été votée en PLF six mois plus tôt s'avérait insuffisante mais ce n'est pas la première fois que ça se produisait", poursuit M. Dallier.

Surtout, il existe pour combler ce genre de trou budgétaire d'autres mesures qu'une baisse généralisée des aides au logement sur l'ensemble des allocataires. Comme c'est souvent le cas, le gouvernement peut notamment adopter une loi de finances rectificative pour allouer à une mission en souffrance des crédits disponibles ailleurs dans le budget.

"Quand on exécute un budget, il y a trop de crédits à un endroit, pas assez à un autre et une LFR permet d'équilibrer tout ça", poursuit M. Eckert.

Rien n'obligeait en tout cas le gouvernement Macron à procéder une baisse de 5 euros généralisée à l'ensemble des allocataires, qu'il a compensée s'agissant des locataires HLM en imposant aux bailleurs une baisse équivalente des loyers.

Sous le quinquennat Hollande, les aides au logement avaient ainsi déjà subi plusieurs coupes mais qui, pour la plupart, avaient été ciblées. En 2016, les aides au logement avaient ainsi été réduites pour les personnes rattachées à un foyer fiscal disposant de plus de 30.000 euros de patrimoine et avaient été supprimées pour les enfants dont les parents assujettis à l'ISF. Ce gouvernement avait aussi arrondi à l'euro inférieur les sommes versées aux allocataires.

Ces mesures avaient été combattues par les associations de lutte contre la pauvreté mais elles avaient "une logique" et étaient "structurelles", assure M. Domergue. "La baisse de 5 euros en revanche ce n'est pas de la belle mesure budgétaire", a-t-il estimé.

Plusieurs membres du gouvernement Macron l'avaient d'ailleurs reconnu. "Évidemment que c'est pas intelligent, c'est une mesure de rabot, les mesures de rabot ce n'est jamais de bonnes mesures, jamais intelligent de faire du rabot", avait admis Edouard Philippe en août 2017, tout en assurant qu'on ne pouvait pas faire autrement.

Un an plus tard, en mai 2018, Julien Denormandie, alors secrétaire d'Etat, était allé beaucoup plus loin en qualifiant ce coup de rabot de "mauvaise décision", tout en assurant que le gouvernement avait "corrigé" les choses depuis.

Reste une réalité : les aides au logement se sont très souvent trouvées dans le collimateur des gouvernements successifs. "Quand les choses vont mal budgétairement, et c'est très souvent le cas, la direction du budget propose toujours de réduire les APL, estime Christian Eckert. C'est une vieille marotte".

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