Le 1er janvier sous l'Arc de triomphe, avant le retrait du drapeau européen. ( AFP / JULIEN DE ROSA)

Le pavoisement aux seules couleurs européennes est-il proscrit en droit français ?

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Le récent déploiement du seul drapeau européen sous l'Arc de Triomphe a fait polémique et mis l'exécutif sur la défensive. Mais enfreint-il un "décret", comme l'affirme Jean-Luc Mélenchon, voire un principe "reconnu par les lois de la République" selon les mots de Marine Le Pen ? Si cette pratique semble contrevenir à certains usages, elle n'est toutefois pas explicitement interdite en droit français, selon les documents et experts consultés par l'AFP.

Attention, polémique à forte charge symbolique : le déploiement le 1er janvier du seul drapeau européen sous l'Arc de Triomphe a déchaîné les passions et suscité la bronca de ceux qui ont vu dans l'absence de l'étendard tricolore la marque d'un effacement au profit de la technocratie bruxelloise.

De la gauche radicale à l'extrême droite en passant par la droite républicaine, les prétendants à l'Elysée ont dénoncé une faute politique et accusé Emmanuel Macron d'avoir un "problème avec l'histoire de France". Certains de ses rivaux ont également porté leurs attaques sur le terrain du droit en assurant que ce pavoisement européen, célébrant le début de la présidence française de l'UE, enfreignait les règles de droit.

Dans un communiqué, Marine Le Pen a ainsi soutenu qu'avait été bafoué le "principe fondamental reconnu par les lois de la République, en vertu duquel l’emblème national doit toujours flotter sur les bâtiments publics". Invité lundi 3 janvier sur France Inter, Jean-Luc Mélenchon a, lui, affirmé qu'il y avait "quand même un décret qui interdit de pavoiser sans les couleurs nationales".

Sur la défensive, l'exécutif a défendu son choix même si le drapeau aux 12 étoiles dorées sur fond bleu marial, adopté en 1955 par le Conseil de l'Europe, a été prestement remisé.

Si un flou certain entoure ce protocole, aucun texte contraignant n'impose, en réalité, de faire systématiquement figurer aux côtés du drapeau aux 12 étoiles l'étendard tricolore sur les édifices publics, d'après les textes en vigueur et les experts interrogés par l'AFP.

"Il n'y a pas de texte contraignant qui régit cette question du pavoisement, résume Jean-Paul Pancracio, professeur émérite de droit public et coauteur d'un ouvrage sur les protocoles républicains ("L'ordre de la République"). C'est uniquement un usage républicain qui veut qu'en temps normal, le drapeau européen ne soit installé sur les édifices publics qu'en association avec les couleurs nationales".

Un flou juridique

De fait, les autorités, actuelles comme passées, rappellent régulièrement que les règles liées aux drapeaux français et européen tiennent davantage de l'usage que de textes de droit.

"Aucun texte législatif ou réglementaire ne fixe les règles de pavoisement en France", tranchait en 2011 le ministère de l'Intérieur dans une réponse écrite au souverainiste Nicolas Dupont-Aignan qui tenait à ce que soit respectée, sur le frontispice des édifices, la prééminence du drapeau français.

En 2014, le même ministère précisait, dans une autre réponse écrite, que "seuls l'usage et la tradition républicaine sont pris en considération" pour définir les règles de pavoisement.

La position a été réaffirmée par le ministère des Armées dans une courte note publiée en avril 2018 sur son site, qui pointe que "le pavoisement des édifices publics constitue une opération à caractère hautement symbolique qui ne fait cependant l'objet d’aucun texte règlementaire".

A la faveur de la récente polémique, un texte de 1963 a toutefois ressurgi dans le débat public, donnant parfois lieu à des interprétations très extensives.

Il s'agit d'une simple circulaire --et non d'un "décret" comme indiqué par erreur sur le site du ministère des Armées-- émise par le ministère de l'Intérieur le 4 mai 1963 et relative au "pavoisement des édifices publics aux couleurs de l'Europe".

Que dit cette circulaire ? Que faire figurer le drapeau européen sur les mairies ne soulève "aucune objection de principe" mais qu'il conviendra de rappeler aux édiles "que le drapeau tricolore reste le seul emblème qu'il convient d'arborer sur les bâtiments publics pour la célébration des fêtes nationales".

Aucune référence n'est donc faite à une obligation d'un double pavoisement ou à une interdiction générale d'un pavoisement aux seules couleurs européennes, en dehors des fêtes nationales.

Dans la hiérarchie des normes, une circulaire n'a par ailleurs pas le même poids qu'un décret et n'est attaquable devant les tribunaux administratifs que si elle a un caractère impératif, explique le site gouvernemental Vie publique.

Circulaire n°246 du 4 mai 1963.

Le rôle central joué par les usages républicains a été encore souligné en 2020 par le ministère de l'Intérieur dans un document destiné aux maires et détaillant le "protocole" à respecter lors des différentes journées de commémorations nationales.

"Le drapeau tricolore français est le seul emblème obligatoire qu'il convient d'arborer sur les bâtiments et édifices publics" lors de ces journées, indique ce texte, précisant toutefois que la présence à ses côtés de l'étendard européen est elle aussi "obligatoire" le 9 mai pour la journée de l'Europe.

Le ministère précise également le pavoisement des édifices publics aux couleurs françaises "n'est pas obligatoire" mais relève d'un simple "usage républicain" et que peut lui être associé l'étendard européen.

Si les deux drapeaux sont mis côte à côte, l'usage veut également que l'étendard européen soit placé à la gauche de son équivalent français, afin de lui réserver "la place d'honneur", précise le document.

Capture d'écran du protocole du ministère de l'Intérieur.

S'il n'enfreint pas le droit, le pavoisement aux seules couleurs européennes semble en revanche bien contraire à certains usages.

"L'usage républicain veut que le drapeau européen ne soit installé qu'à la date (de la journée de l'Europe, ndlr) sur les édifices publics et qu'il ne peut être hissé qu'en association avec les couleurs françaises", rappelait d'ailleurs le ministère de l'Intérieur dans sa réponse de 2014. Contactée par l'AFP, la place Beauvau n'a pas souhaité faire de commentaires.

Lors des fêtes nationales, "le pavoisement des édifices aux couleurs de l'Europe est possible, dès lors qu'il se fait en association avec les couleurs françaises", ajoute le ministère des Armées sur son site.

Lors de la précédente présidence française de l'UE, en 2008, le gouvernement de François Fillon avait ainsi clairement fixé la règle d'un double pavoisement. "Les édifices publics relevant de l'État devront être pavoisés aux couleurs nationales et aux couleurs de l'Union européenne", indiquait ainsi une circulaire du 20 mai 2008.

"Les règles relatives au pavoisement sont des indications qui portent sur les cérémonies officielles, qui n'empêchent pas d'avoir en plus ou en parallèle des opérations symboliques comme celles de la Tour Eiffel ou de l'Arc de triomphe", fait-on toutefois remarquer au Quai d'Orsay, contacté par l'AFP.

Une crispation très française

Si le drapeau européen orne régulièrement les édifices publics et écoles et s'est même invité sur les photos officielles des présidents Nicolas Sarkozy et Emmanuel Macron, son usage provoque régulièrement en France des poussées de fièvre.

A la demande notamment de la France, la reconnaissance officielle du drapeau européen - mais également de son hymne - avait été exclue du Traité de Lisbonne de 2007 et reléguée à une simple "déclaration" annexe adoptée par 16 pays (Allemagne, italie, Espagne...) mais que Paris avait alors refusé de signer. La France a finalement paraphé ce texte purement symbolique en novembre 2017, sur décision d'Emmanuel Macron.

( AFP / FRANCK FIFE)

Quelques mois plus tôt, en octobre 2017, des députés Insoumis s'étaient insurgés contre la présence du drapeau européen dans l'enceinte de l'Assemblée nationale au motif notamment que son concepteur, Arsène Heitz, se serait inspiré des douze apôtres.

En avril 2017, Marine Le Pen avait, elle, exigé et obtenu de TF1 le retrait d'un drapeau européen sur le plateau d'une émission politique dont elle était invitée, souhaitant n'apparaître que devant le drapeau français.

A l'inverse, dix ans plus tôt, début 2007, la ministre déléguée aux Affaires européennes, Catherine Colonna (UMP), avait formé le voeu, devant l'Assemblée nationale, "que le drapeau européen européen soit présent, ici, au côté du drapeau français", s'attirant une vive fin de non-recevoir du président de l'Assemblée de l'époque Jean-Louis Debré. Sa présence dans l'hémicycle aux côtés du drapeau français sera officialisée fin 2017.

"La France est un pays vertical avec un Etat majestueux qui se met en scène et il y a donc davantage d'occasions de confrontation avec le symbolisme européen que dans que dans des pays comme l'Allemagne qui, pour des raisons historiques, déploient moins de symboles", analyse François Foret, professeur de sciences politiques à l'Université Libre de Bruxelles. Ce débat montre en tout cas que cette tension existe encore en France".

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