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Retraites: le système n'est pas en péril, mais a besoin de réforme, soulignent des experts

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La réforme des retraites, que le gouvernement doit dévoiler le 10 janvier 2023, est-elle "essentielle" et "vitale" pour la "pérennité" du système français par répartition, comme l'affirment l'exécutif et la majorité ? Ou n'a-t-elle absolument rien d'urgent, comme le défendent ses opposants à gauche ? Si le système n'est pas en péril, les projections font apparaître la nécessité d'agir pour maintenir son équilibre financier et éviter un décrochage croissant du niveau de pension des retraités par rapport aux salaires des actifs, expliquent certains experts. Au-delà de l'aspect financier, une réforme doit aussi être l'occasion de corriger des inégalités, dans le cadre plus large du modèle social français, estiment-ils.

La question d'une réforme des retraites, qui revient de manière récurrente lors de chaque quinquennat, cristallise à chaque fois les positions de chaque camp politique. Après l'échec d'Emmanuel Macron à imposer un système par points promis lors de la présidentielle de 2017, son projet a progressivement mué.

Le chef de l'Etat s'est dit le 26 octobre "ouvert" à un âge légal de départ à 64 ans, au lieu des 65 ans envisagés jusque-là (et des 62 ans actuels), avec un allongement de la durée de cotisations. Pour lui, "travailler plus longtemps" est "le seul levier" pour faire face aux "besoins de financement massifs".

L'exécutif a en effet exclu d'augmenter les niveaux de cotisations des actifs ou de réduire les montants des pensions, pistes d'autant plus sensibles politiquement en période de forte inflation.

La réforme sera présentée le 10 janvier 2023, environ un mois plus tard que prévu, comme l'a annoncé le chef de l'Etat le 12 décembre, malgré la menace d'une mobilisation syndicale.

La Première ministre Elisabeth Borne assure vouloir mettre à profit les quelques semaines restantes pour continuer à discuter avec toutes les parties prenantes.

D'ici là, gouvernement et majorité martèlent leurs arguments en soulignant que la survie du système par répartition est en jeu. En défendant cette réforme, le ministre de l'Economie Bruno Le Maire a fait valoir le 5 décembre sur France Inter "à quel point elle est essentielle", comme on peut l'entendre dans la vidéo ci-dessous à partir de 17 minutes 57 secondes. "Voulez-vous une retraite par répartition, oui ou non ?", a-t-il demandé, s'adressant aux jeunes.

"On ne peut pas maintenir un système par répartition quand on accumule 100 milliards de dette d'ici quelques années, ça n'est pas tenable", a-t-il fait valoir.

De même, Aurore Bergé, présidente du groupe Renaissance à l'Assemblée nationale, a parlé le 8 décembre sur LCI de réforme "nécessaire" et "vitale" pour le "financement" et la "pérennité" du système, comme on peut le voir dans l'interview ci-dessous à partir de 2 minutes 05 secondes.

Dans l'opposition, le discours est logiquement totalement inverse. Le nouveau chef de file de La France insoumise, Manuel Bompard, a assuré le 12 décembre sur France Inter qu'il n'y avait "aucune nécessité économique à réformer aujourd’hui" le système des retraites - séquence visible à 1 minute 25 secondes dans la vidéo de ce tweet:

"Aujourd'hui il n'y a pas de problème de financement de nos retraites", a aussi fait valoir le député LFI Alexis Corbière le 9 décembre sur France 2. "La totalité des recettes, c'est 340 milliards. Le système est même excédentaire actuellement. Il sera légèrement déficitaire pendant quelques années", mais de "trois fois rien", de "quelques milliards sur 340", et "le Conseil d'orientation des retraites dit clairement qu'il n'y a pas de problème structurel". Des déclarations à 1 minute 04 secondes dans cette vidéo.

Mathilde Panot, la présidente du grpupe LFI à l'Assemblée, a insisté le 2 décembre sur RTL, citant (à 20 secondes dans la vidéo ci-dessous) le dernier rapport du Conseil d'orientation des retraites publié en septembre 2022: "les résultats de ce rapport ne valident pas le bien-fondé des discours qui mettent en avant l'idée d'une dynamique non contrôlée des dépenses de retraite".

"Donc nous n'avons pas besoin de cette réforme des retraites", en a-t-elle conclu.

Elle a aussi fait valoir le fait que "de 2032 jusqu'à 2070, malgré le vieillissement progressif de la population française, la part des dépenses de retraite dans la richesse nationale serait stable ou en diminution".

Les syndicats, eux, sont sur le pied de guerre, comme l'a réaffirmé le leader de la CGT Philippe Martinez le 14 décembre sur Sud Radio:

Le Conseil d'orientation des retraites, référence dans le débat public

Le système français de retraites par répartition est financé par les cotisations des actifs qui sont prélevées sur leurs salaires bruts selon un taux de cotisation déterminé. Les actifs salariés cotisent au régime général de la Sécurité sociale, et à des régimes complémentaires en fonction de leur emploi, par exemple à la retraite complémentaire de l'Agirc-Arrco pour les cadres. Les travailleurs indépendants cotisent, eux, au régime des indépendants. Au total, il existe 42 régimes de retraite, aux règles de calcul des cotisations et des pensions souvent différentes.

"Ceux de la fonction publique de l’État et certains régimes spéciaux (SNCF, RATP, régimes des mines, marins ou encore régime des ouvriers de l’État)" bénéficient des "contributions de l’État destinées à assurer (leur) équilibre financier", comme le rappelle le Conseil d'orientation des retraites (COR) dans son dernier rapport publié le 15 septembre 2022. Les montants de ces contributions, qui dépendent de conventions comptables, ne découlent donc pas de taux de cotisations déterminés mais "sont par nature discrétionnaires" et leur impact sur les finances publiques plus ou moins important.

Créé en 2000 par le Premier ministre d'alors, Lionel Jospin, le COR est rattaché au chef du gouvernement et composé de 41 membres - parlementaires, représentants des organisations professionnelles et des syndicats, des retraités, des familles, de l'administration et d'experts. Pour éclairer le débat, il établit dans ses rapports annuels plusieurs scénarios de projection de long terme en s'appuyant sur de nombreuses données - démographie, contexte économique, évolution du chômage, évolution de la productivité horaire du travail - et en fonction de conventions comptables qui prévoient différents niveaux d'effort de l'Etat pour compenser les déficits de certains régimes.

Ses travaux sont considérés comme la référence dans le débat public.

"La loi fait ressortir trois objectifs principaux" pour la gestion du système de retraites, rappelle le COR dans son dernier rapport: sa "pérennité financière", "un niveau de vie satisfaisant pour tous les retraités", et "l’équité entre les assurés de générations différentes ou appartenant à la même génération (entre les femmes et les hommes notamment)".

Par exemple, concernant le montant des pensions et le niveau de vie des retraités actuels et futurs, il s'agit de leur "assurer un niveau de ressources satisfaisant, sécurisé et anticipé".

Ces objectifs sont-ils tenus, le seront-ils dans l'avenir, et quel état des lieux le COR dresse-t-il dans son dernier rapport ?

Au regard des statistiques et de ses prévisions, le système est-il menacé dans son existence même, comme le dit la majorité présidentielle ? Rien ne le laisse penser, à en croire les scénarios contenus dans ce document, même si ses prévisions s'avèrent plus pessimistes que dans son précédent rapport de 2021, notamment parce que les projections en matière de démographie sont "moins favorables".

Mais dans le même temps, affirmer, comme les responsables de La France insoumise, qu'il n'y a "aucune urgence" à réformer "aujourd'hui" revient à ignorer les problèmes de financement et à repousser l'échéance d'une réforme, avec le risque de devoir la réaliser urgemment via des mesures "abruptes" une fois au pied du mur, a expliqué Vincent Touzé, économiste et rédacteur en chef des publications à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), dans un entretien à l'AFP le 13 décembre 2022.

Un excédent en 2021 et des dépenses "contenues"

Les opposants à une réforme soulignent que le système des retraites a affiché un excédent de 900 millions d'euros en 2021, grâce à la forte reprise de la croissance post-crise du Covid, avant 3,2 milliards attendu sur 2022 - même si, nous le verrons, le système devrait redevenir déficitaire dès 2023.

"Sur le plan financier, la situation n’est pas catastrophique". estime Bruno Palier, directeur de recherche du CNRS à Sciences Po, dans un entretien au magazine Alternatives économiques en date du 10 décembre 2022.

"Le rapport du Conseil d’orientation des retraites l’affirme lui-même, le déficit devrait se résorber dans quelques années, essentiellement parce que beaucoup de réformes ont été entreprises en France depuis 1993 pour stabiliser la part des retraites dans le produit intérieur brut (PIB). Elle est de 14 % aujourd’hui et devrait baisser un peu dans le futur", fait-il valoir.

Pour "évaluer la soutenabilité financière du système de retraite", le COR suit de très près cet indicateur qu'il juge "déterminant", car "il exprime, de manière globale et synthétique, le niveau des prélèvements qu’il faut opérer sur la richesse produite par les actifs pour assurer l’équilibre" financier.

Or il s'avère que "la dynamique" de la part de ces dépenses par rapport à la richesse nationale produite est "globalement toujours contenue", même si son niveau est "en augmentation par rapport aux dernières projections".

Les dépenses de retraites passeraient de 13,8% du PIB en 2021 à 13,9% en 2027, avant d'atteindre une fourchette de 14,2% à 14,7% selon les scénarios de 2028 à 2032. Ensuite, à plus long terme, entre 2032 et 2070, la part qu'elles représentent par rapport à la richesse nationale "serait stable ou en diminution", "dans une fourchette allant de 12,1% à 14,7%" en 2070, anticipe le COR.

Capture d'écran du rapport du Conseil d'orientation des retraites de septembre 2022

Une tendance "contenue" qui peut paraître étonnante au vu du vieillissement anticipé de la population.

Mais la part croissante des retraités comparée à celle des Français encore dans la vie active et les dépenses que cela induit seraient compensée par deux éléments: "le recul de l’âge de départ à la retraite qui passerait de 62 ans à 64 ans du fait des réformes déjà votées", et "la moindre augmentation du niveau de vie des retraités relativement aux actifs" - car les retraites étant indexées sur les prix, "la pension moyenne continuerait de croître en euros constants, mais moins vite que les revenus d’activité moyens" qui, eux, bénéficient, "en sus de l'inflation", des "gains de productivité" via des hausses de salaires, explique le Conseil d'orientation des retraites.

Il ne décrit donc pas de scénario catastrophe, où les dépenses de retraites seraient hors de contrôle et mettraient le système en danger.

Comme le rappelait Mathilde Panot, le COR va même jusqu'à écrire à la page 9 du document publié en septembre que "les résultats de ce rapport ne valident pas le bien-fondé des discours qui mettent en avant l’idée d’une dynamique non contrôlée des dépenses de retraite".

Mais, soucieux de sa neutralité qui garantit sa crédibilité, il rappelle aussi qu'il ne lui "revient pas de se positionner sur le choix du dimensionnement du système de retraite". Et renvoie aux responsables politique toute décision en matière de réforme: "selon les préférences politiques, il est parfaitement légitime de défendre que ces niveaux sont trop ou pas assez élevés, et qu’il faut ou non mettre en œuvre une réforme du système de retraite", écrit-il encore.

Le niveau de vie à la retraite décroche encore par rapport à la vie active

Mais si la part des dépenses de retraite dans le PIB resterait donc globalement stable sur les périodes étudiées, c'est parce que le niveau de pension des retraités comparé à la rémunération des actifs "ne cesse de se dégrader", rappelle M. Touzé: "cela pose la question du maintien du niveau de vie des retraités dans les années à venir".

Attention: on parle bien ici d'un niveau de vie relatif des retraités, par rapport aux rémunérations des actifs, et non d'une baisse en valeur absolue de leurs pensions: celles-ci, indexées sur l'inflation, continueraient de progresser, mais à un rythme moindre que les salaires.

Le COR a ainsi calculé que "le niveau de vie des retraités rapporté à celui de l’ensemble de la population serait compris, en 2070, entre 75,5% et 87,2% contre 101,5% en 2019".

Vincent Touzé relève aussi le poids de la démographie et "une tendance lourde: la baisse régulière du ratio cotisants/retraités": il y avait 2,1 cotisants pour un retraité au début des années 2000, ils étaient 1,7 en 2020, et il n'y en aura plus que 1,2 en 2070, selon le COR.

Capture d'écran du rapport du Conseil d'orientation des retraites de septembre 2022

C'est donc un élément qui plaide pour une réforme du système.

Un solde déficitaire en moyenne sur 25 ans

Autre indicateur avancé par les partisans de la réforme: les prévisions de solde qui, même si elles ne dressent pas un tableau catastrophique de la situation, ne sont pas toutes roses, estiment certains experts.

"Le COR nous dit que le système serait déficitaire en moyenne sur les 25 prochaines années", fait valoir Vincent Touzé.

Le Conseil anticipe qu'"entre 2023 et 2027, le solde du système de retraite se dégraderait sensiblement" pour atteindre un déficit de 0,4 à 0,3 point de PIB selon les scénarios - et resterait négatif au moins jusqu'en 2032. Ces quelques dixièmes de point de PIB représenteraient un peu plus de 10 milliards d'euros annuels pour un PIB de 2.500 milliards en 2021.

Les opposants à une réforme comme Alexis Corbière chez LFI considèrent ce niveau de déficit comme minime et facilement compensable. Mais 10 milliards par an, "ce n'est pas rien !", souligne Vincent Touzé,

A plus long terme, après des déficits attendus jusqu'en 2032, des scénarios du COR prévoient un retour à l'équilibre progressif, sans rien faire, entre "le milieu des années 2030" et "la fin des années 2050" , tandis que d'autres prédisent un solde négatif sur l’ensemble de la période 2023-2070.


Capture d'écran d'une présentation du rapport du Conseil d'orientation des retraites de septembre 2022

Contribution de l'Etat

Certains partisans de la réforme font par ailleurs valoir que les excédents enregistrés en 2021 et 2022 sont en trompe-l'oeil.

François Bayrou, Haut commissaire au Plan étiqueté MoDem, allié de la majorité macroniste, a expliqué dans un entretien au Journal du Dimanche du 11 décembre 2022 que l'excédent de 2021 devait s'entendre en fait après "intervention massive de l'Etat", à hauteur d'"au moins" 30 milliards d'euros annuels selon lui, pour "assurer l'équilibre" de certaines caisses de retraite: "celles de la fonction publique de l’État, des collectivités territoriales et des hôpitaux publics, des régimes spéciaux d’entreprises publiques et du régime des exploitants agricoles", qui souffrent des "effets d’une démographie défavorable".

Capture d'écran du Journal du Dimanche en ligne du 11 décembre 2022

Un constat développé dans une note publiée le 8 décembre 2022. Il en conclut que "les cotisations de droit commun (issues du travail des salariés, NDLR) sont bien loin de financer la totalité du montant des pensions versées; l’État, c’est-à-dire le contribuable, intervient pour garantir l’équilibre, de sorte qu’en réalité notre système de retraites n’est plus un système par répartition que pour une part des pensions versées", argumente-t-il.

"Questions de société"

Comme la crise du Covid illustré, les scénarios établis par le COR restent évidemment soumis à des aléas par définition imprévisibles.

Mais si aucune réforme n'est entreprise, au vu des éléments évoqués précédemment, "le système sera moins généreux", souligne M. Touzé. Or, pour que ce système "reste crédible dans le temps, il doit tenir ses promesses, permettre aux gens de se projeter, savoir dans quelles conditions ils pourront prendre leur retraite".

Ainsi, dire qu'il n'y a pas d'urgence à réformer aujourd'hui relèverait de "la procrastination", estime l'économiste: "la question est de savoir où on met le curseur: qu'est-ce qui est urgent, qu'est-ce qui ne l'est pas? On peut avoir des lectures différentes selon l'horizon que l'on se donne: si mon horizon sur les retraites est à trois ans, cela peut fonctionner à peu près, mais s'il est au-delà, c'est différent..."

"Il faut remettre du temps long dans le débat", plaide-t-il, et "avoir une lecture élargie à toutes les questions de société" que la question du financement des retraites pose: investissement dans l'éducation, formation tout au long de la carrière, pénibilité du travail, employabilité des séniors, transition entre vie active et retraite, adaptation de l'appareil productif à la transition écologique.

64 ans ? 65 ans ? Selon quel calendrier ? Qu'y aura-t-il précisément dans la réforme du gouvernement présentée en janvier ? Et l'équation financière s'accompagnera-t-elle d'une prise en compte suffisante aux yeux des syndicats d'éléments qualitatifs comme la pénibilité au travail ?

"Un même âge pour tous ne tient pas compte (des) disparités" d'espérance de vie en bonne santé, "assez réduite" pour les Français, qui peuvent en moyenne espérer passer 50% de leur durée de vie à la retraite sans incapacité, avec des différences notables entre ouvriers (25%) et cadres (75%), déplore d'ores et déjà Bruno Palier.

"Il y a des décisions politiques visant une meilleure redistribution au moment de la retraite à prendre, et repousser l’âge à 65 ans aura l’effet inverse, les conséquences négatives pèseront le plus sur les personnes de milieux les plus modestes", prédit-il.