L'autorisation accordée à Total de forer en Guyane ? Une décision administrative plutôt qu'une obligation légale

Interpellé par un journaliste sur l'"autorisation de forage accordée à Total à proximité d'un écosystème unique" en Guyane, dont l'AFP a fait état dans cette dépêche, le ministre de l'Ecologie François de Rugy a répondu le 24 octobre dans ce tweet :

Ce forage est le résultat d’un permis d’exploration accordé en 2001 sur lequel il est légalement impossible de revenir. Mais soyons clairs : il devra être conduit dans le strict respect de l’environnement et de la loi qui le protège. J’y serai particulièrement vigilant ! (1/3) https://t.co/Unu1lZph42

— François de Rugy (@FdeRugy) 24 octobre 2018

Cette potentielle exploitation d'hydrocarbures en Guyane par Total suscite depuis des années l'opposition d'acteurs de l'environnement, au nom de la fragilité environnementale supposée de la zone et des risques qui seraient inhérents à une exploitation pétrolière en pleine mer.

Le droit minier

Pour comprendre le processsus ayant abouti à cette autorisation, il faut distinguer deux éléments: 

1 - le permis de recherche exclusif, ou "permis d'exploration"  : accordé en 2001, renouvelé en 2007, 2011 et plus récemment par Nicolas Hulot en septembre 2017, il est détenu par la société Total E&P Guyane française SAS et constitue un mandat d'exclusivité sur la zone pour ses détenteurs, une sorte de titre de propriété temporaire.

2 - l'autorisation d'ouverture de travaux miniers accordée à Total le 22 octobre dernier pour la réalisation d'une campagne de 1 à 5 forages d'exploration pétrolière, que l'on peut retrouver pages 53 à 65 de ce recueil des actes administratifs de la préfecture de Guyane. Cette autorisation permet de mettre à l'oeuvre en pratique le permis de recherche exclusif décrit précédemment en effectuant des forages d'exploration. L'autorisation est préfectorale.

Ces deux étapes sont celles qui précèdent l'obtention éventuelle d'un permis d'exploitation, une concession qui permettra si elle est accordée d'exploiter commercialement un gisement d'hydrocarbures.

La décision administrative

Pour justifier l'autorisation de forage, M. de Rugy explique donc que l'Etat n'avait pas d'autre choix: c'est "le résultat d'un permis d'exploration accordé en 2001 sur lequel il est légalement impossible de revenir".  Une décision mécanique, en somme. 

Le préfet de Guyane, qui a délivré l'autorisation administrative de forage demandée par Total, avait pourtant la possibilité technique de dire non.

Interrogé par l'AFP, le ministère de la Transition écologique confirme que cette décision préfectorale résulte d'une appréciation : "L’examen approfondi du dossier technique de Total a conclu à la conformité à la loi des moyens mobilisés pour mettre en œuvre le forage d’exploration, y compris s’agissant de ses obligations environnementales. Comme il y est par nature et légalement contraint, le préfet a donc, sur cette base, pris l’arrêté autorisant le lancement des travaux."

Le préfet a donc fait un "examen approfondi" pour apprécier la situation et pris une décision administrative allant dans un sens, l'autorisation, plutôt que dans un autre, le refus d'autorisation. 

Le risque judiciaire

Le débat est ensuite technique et juridique: en cas de refus de la part de l'Etat, Total peut engager un recours devant la justice administrative, ce qui peut entraîner des pénalités pour l'Etat en cas de condamnation. 

C'est l'inquiétude que confirme le ministère dans sa réponse à l'AFP en évoquant à la fois le permis exclusif de recherche et l'autorisation d'ouverture de travaux miniers : "Revenir sur le permis d’exploration et d’exploitation accordé à Total n’aurait à ce jour aucun fondement légal. Une décision en ce sens conduirait à un contentieux entre Total et l’Etat, pouvant aboutir à une condamnation de l'Etat, pécuniaire et qui pourrait aussi enjoindre à l’Etat de délivrer les autorisations."

Pour le ministère, le risque est qu'en refusant l'autorisation, l'Etat perde en justice, paie des pénalités mais soit aussi contraint in fine de délivrer une autorisation à Total.

Pour les opposants au projet, le risque éventuel aurait pu être pris : Marine Calmet, porte-parole en métropole du collectif "Stop pétrole offshore Guyane", rassemblant les opposants à ces forages, explique à l'AFP que "bien évidemment il était jouable juridiquement de décider de refuser l'autorisation: dans le dossier de Total il y a de nombreuses imprécisions".

Le ministère aurait pu d'après elle s'appuyer sur l'avis de l'Autorité environnementale (AE), fourni dans le cadre de l'enquête publique. Dans cet avis, qui n'a pas vocation à être "favorable" ou "défavorable" cette commission indépendante estime que le dossier de demande d'autorisation de Total est "bien construit" mais remarque aussi ceci :

Mme Calmet rappelle qu'outre ces arguments environnementaux, l'enquête publique qui s'est déroulée pendant l'été, non contraignante, a été tout de même très défavorable au projet puisque 7.173 avis sur 7.183 s'y opposaient, soit 99,9%. 

L'avis de Mme Calmet est partagé par un autre opposant au projet représentant Attac, Maxime Combes :

Nous avions prévenu CE @gouvernementFR qu'il fallait qu'il se donne de nouveaux outils d'intervention.

Aujourd'hui, il aurait encore pu ne pas autoriser les travaux de forage. Avec risque de contentieux juridique, mais possibilité de gagner, ou de pousser @total à abandonner.

— Maxime Combes (@MaximCombes) 26 octobre 2018

Chargé de compagne "océans" pour Greenpeace France, François Chartier pense lui aussi qu'"au regard des menaces environnementales et au vu de la contradiction avec les objectifs de la Cop, il aurait pu y avoir une décision de pas accorder l'autorisation d'ouverture des travaux". Cela aurait pu se faire "au nom d'arguments de fond comme au nom d'arguments juridiques sur le dossier".

Total aurait ensuite "techniquement pu contester cette position" en justice. Mais ce "risque n'est pas forcément monstrueux" juridiquement ou financièrement, souligne M. Chartier car "personne n'a prouvé qu'il y avait du pétrole" pour l'instant dans cette zone au large de la Guyane, ce qui fait que Total n'aurait pu justifier d'un préjudice majeur.

L'avocat spécialiste du droit de l'environnement Arnaud Gossement juge lui aussi que ce "n'est pas vrai" de dire qu'il n'y avait d'autre solution que d'autoriser ce forage. "Il y a quand même une instruction" du dossier et d'ailleurs le ministre dans son second tweet "reconnaît qu'il y a une instruction et qu'il n'y a donc pas de caractère automatique à cette décision".

"Dans le cadre d'une instruction, on peut dire +je place la barre à tel niveau en matière de protection de l'environnement et donc je refuse+. François de Rugy aurait dû tweeter +l'instruction du dossier n'a pas révélé de motif de refus+" plutôt que laisser entendre qu'accorder cette autorisation de forage était mécanique, tranche l'avocat.

"Que se serait-il passé si l'Etat n'avait pas accordé cette autorisation de forage ? Probablement rien. Total aurait subi un préjudice. Si devant le juge, l'Etat peut démontrer que son refus est légal, que la demande de Total est contraire au droit de l'environnement, l'Etat ne commet pas de faute en refusant l'autorisation", poursuit-il, alors que les associations estiment que cette autorisation de forage est en contradiction avec les objectifs que la France s'est fixés dans le cadre de l'accord de Paris.

Les précédents

Ces dernières années, il y a d'ailleurs eu au moins deux cas de forages reportés sine die ou abandonnés pour raisons environnementales.

1 - Interdiction judiciaire.

En mai 2016, comme le rapportait à l'époque l'AFP, le groupe pétrolier Vermilion a renoncé à son recours contre une interdiction de réaliser un forage d'exploration pétrolière à Nonville (Seine-et-Marne), la rendant ainsi définitive.

Le cas était légèrement différent, puisqu'il tournait autour de la fracturation hydraulique, seule technique disponible alors pour extraire du pétrole de schiste mais interdite en France depuis 2011. 

L'entreprise Hess Oil, dont la licence avait été reprise par Vermilion, avait assuré à plusieurs reprises vouloir sonder par de simples forages conventionnels le sous-sol du bassin parisien pour rechercher des hydrocarbures non exploités, mais la commune de Seine-et-Marne qui s'opposait aux forages avait elle mis en avant que projet de forage portait "très clairement sur du pétrole de schiste".

2 - L'option du non-renouvellement de permis a été utilisée pendant le quinquennat de Nicolas Sarkozy.

En avril 2012, en pleine campagne présidentielle pour sa ré-élection, le président Nicolas Sarkozy avait annoncé son refus du renouvellement du permis exclusif de recherches "Rhône-Maritime", visant des recherches d'hydrocrarbure en Méditerranée et détenu par la société britannique Melrose Resources, un temps associée au groupe texan Noble Energy.

"Je n'accepterai pas de forages pétroliers en Méditerranée devant les Calanques. Je n'ai pas voulu d'éoliennes dans la baie du Mont-Saint-Michel, ni (d'exploitation) de gaz de schiste dans les Cévennes. Je veux protéger nos paysages, ils font partie de notre identité", avait alors justifié Nicolas Sarkozy le 6 avril 2012 comme le rapportait l'AFP.

Le gouvernement n'avait pas répondu à la demande de renouvellement du permis et cette absence de réponse "valait rejet implicite", avait alors détaillé le ministère de l'Energie. Une décision politique sur critères environnementaux, en somme, que les associations écologistes auraient aimé voir Nicolas Hulot utiliser en septembre 2017 pour ne pas renouveler le permis de recherche exclusif pour Total.

Depuis 2012, un contentieux juridique semble engagé, mais Melrose n'a pas pu forer en Méditerranée, une zone blanche de forages comme le montre la dernière carte en date publiée en mars 2018 par la Direction de l'Energie.

3 - Le moratoire 

Visant une zone plus large que la seule aire concernée par ce permis Rhône-Maritime, Ségolène Royal, alors ministre de l'Environnement, a annoncé en avril 2016 qu'elle appliquerait un moratoire "immédiat" sur les permis de recherches d'hydrocarbures en Méditerranée. Aucun forage n'a eu lieu dans la zone depuis comme le montre la carte précédemment citée.

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Retrouvez sur ce document les questions de l'AFP et les réponses apportées par le ministère de la Transition écologique et solidaire.

EDIT : date du discours de Nicolas Sarkozy à Caen corrigé, le 6 avril 2012